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我国特殊国情下的农地集体所有制

2018年7月16日  呼和浩特土地纠纷律师   http://www.hhhttd.com/

  自进入2008年9月,在中国共产党十七届三中全会召开前夕,一些“专家学者”和城市流行媒体突然爆炒所谓“新土改”,沸沸扬扬地鼓吹废除农村集体所有制;要求个体“永佃”,实行耕地和房基地私有化;要求容许“资本下乡”去促进“流转集中”,去“盘活农村固定资产”以“扩大内需”和增加“廉价”劳力供给。“山雨欲来风满楼”,并非真金白银的今日“资本”正孕育着一场对我国农民史无前例的剥夺。

  本文试图说明,我国特殊国情下的土地集体所有制,具有重要的现实意义,不能动摇。

  有些学人一方面要求“取消”集体所有制,搞“私有化”;另一方面又自相矛盾地声称农地“所有者缺位”。依他们的“逻辑”,只有私有财产才有“产权”,国有和集体财产都是“无主”的。农村房基地上的房屋属于私有,这从来没成为过问题;但耕地和从耕地“划拨”出来的房基地是集体财产,这也不应成为问题。我国宪法规定,耕地归农村集体所有。这个法律规定不存在概念定义不清的问题,只有被曲解和违反的问题。根据国家统计局《2007年城市、县城和村镇建设统计公报》,到2007年底,我国共有57万个村民委员会,辖265万个自然村。这57万个行政村就是我国农村耕地和房基地的集体所有者,产权的法律地位非常清晰。

  都“市场经济”了,我国为什么还拒绝国有也拒绝私有,坚持耕地和房基地的集体所有,坚持“统分结合,双层经营”,共有私用理由有五个。

  第一,集体所有而非国有,构成对城市利益可能侵犯农民利益的有效制衡。正因为非农土地国有,农地属村民集体所有,国家征用农地就必须给予农村人适当经济补偿,并担负起为失地农民安排未来生活的道义责任。这个责任,“公司”绝不愿承担,也绝不会比“国家”更有承担能力。公司随时可以关门“跑”掉,但国家“跑”不掉,无法生存的失地农民至少还有“找补”的对象。

  第二,集体所有而非国有,构成对乡村自然和历史差异的有效承认。我国从南到北,从海岸到高山,加之历史变迁,农村各地人地之比差异巨大,不同的集体凝聚力也导致土地收益大不相同。正因为农地集体所有,各地农户的承包地面积才可以有因地制宜的差异和弹性。正因为因地制宜,才在村民们认可的公平条件下出现了“承包专业户”。

  第三,集体所有而非私有,构成平均分配土地和房基地的唯一手段和保障。"统分结合,双层经营”,共有私用,是中国农村集体所有制的特色。农地私有,发包耕地和分配房基地就失去了主体,失去了法律依据,分配的平均和公平也就失去了保障。废除了集体这个“地主”,废除了集体权利,公平、道义、安全,就都没有了载体;连残疾人和五保户都没人照顾了。

  第四,集体所有而非私有,构成抵抗资本剥夺农民生存权的最后屏障。法定的“权利”不是什么天然的东西,而是力量均衡的产物。较之“集体”,个体农户基本不具备抵抗强大资本的能力,很容易被“各个击破”。其实,购买一、两块“水系”上方的关键地块就能使临近农户就范,遑论今日之“公司”惯于雇佣黑社会势力威逼农民。就对“公司”讨价还价的能力而言,集体远强与个体。政府一纸“村集体里所有户主签字同意”的规定,就使资本渗透的难度大为增加。

  第五,集体所有而非私有,构成联结村民的经济和社会纽带,也构成农村与城市对接的桥梁。没有集体所有制下的“共有私用”,在恶劣的生产资料条件下,农村人是无组织的“一盘散沙”,甚至无法接受政府转交的城市“惠农”援助。风灾后的缅甸就是例证,冰灾震灾里的中国就是反证。非农地的国有,农地的集体所有,是工农联盟的两大基石。正是在这两大基石之上,中国共产党才可能协调和领导“工农联盟”。没有了乡村的集体所有制,乡村政府就必然被资本俘获,我们的共和国就不再是“人民”的共和国。

  先剥夺乡镇企业,又削去集体“地主”的“财权”,直至削去村党支部的“政权”,削弱农村集体是中央政府上世纪末期的重大失误,致使农村基层政权溃败以至“灰色化”。基层不稳,天下大乱。向农地集体所有权下刀子不是“深入改革”,而是代表资本“自由”的利益去“闯关”,革农民的命。当前农村的主要问题不是进一步削弱农村集体,而是党要夺回基层政权,巩固基层政权,加强集体所有制。只要中国共产党没有被资本俘获,所谓“新的土地革命”就不会发生,烽烟四起,天下大乱的局面也就不会出现。

  反对我国农村的集体所有制,通常会提出以下两条理由,貌似代表农民“致富”的利益,掩盖代言“资本”的实际。

  第一,农村集体的领导者勾结腐败的县政府和乡镇政府,正在大量卖掉农民的土地,还压低出售农地的价格,贪污了卖地的收入,让农民吃了大亏,不如实行私有化,把卖地利益留给农民。如此的判断很轻浮。这里涉及三个问题。

  转为非农用途的土地确实会大幅增值,但数量很少,涉及的人数也很少,并非全国农村的情况。自从有了农地“售卖”的最近20年,流转为非农的农地总共才5%,涉及的农民也才5%,主要是城郊农民。凭什么依据5%的农转非用地来改变全国农村的土地制度我国的耕地不能再“农专非”了,耕地的非农转化已经接近极限了。我国现有耕地18亿亩多点,政府已经划出了18亿亩耕地不得“农转非”的绝对低线。总体上,我国的城市用地极为“粗犷”,若照日本那样精细规划,现有的城市土地已足够使用。

  那5%的城郊农民吃了大亏,因此变得贫穷国家收购集体土地后的土地增值差价不能算作对农民的“剥夺”,那样算账是故意算“糊涂账”。正如经销商可能比生产者赚得多,在世界所有地方,土地“农转非”的主要增值收益不大可能由农地的个体地主获得,而是由拥有巨额建设资金者获得,由政府获得。否则房地产商怎会成为大资本家,政府又怎可能扩建城市基础设施来容纳农转非增加的人口事实上,随着经济发展,我国“农转非”的土地补偿价一直在成倍上扬,拥有区位优势的城郊农民得到了实在的好处,基本上顺利转化为市民了。学人不能信口雌黄,国有化那5%的土地不是农民变穷的原因,而是郊区农民变富的原因。真实的情况是,城郊农民们普遍盼望耕地尽早被国家“征用”,并为获得更多的补偿而密集栽树,加盖房屋层数。

  我国确实存在农地征用价格“不公道”的问题价格不公道的问题有两大因素。其一,为控制工程腐败,国家基础设施建设的征地补偿标准有刚性,缺乏因地制宜与时俱进的弹性。增加弹性的问题比想象的要困难,但也正在解决之中。比如近十年里,水库移民的实际补偿已经上升了不止十倍。而且政府还承担后续的安置问题,农民还有抗议的对象,可以回来“找补”。其二,“八旗子弟”办的“公司”跑马圈地,贿赂地方政府官员并勾结本地黑社会强买农地和林地用于种植经济作物或开小矿,补偿很低,还搞“分期付款”,不能保障失地农民的生活。此事的环节通常是:县政府官员被上级派给“招商引资”的指标,这“指标”又被“分派”给乡镇政府,“公司”则乘虚而入,来“投资”,通过种种贿赂手段要挟两级政府和村干部帮忙压低土地价格。结果,村干部被“公司”勾结县乡两级政府“逼良为娼”,伤害了自家乡亲们的生存利益。这与集体所有制何干此种情形虽不多见,但全国各地都有,林区较农区多,偏远地区较发达地区多,是引发“群体抗议”事件的主要原因。问题不是来自集体所有制,而来自“资本下乡”的冲动,来自当地政府官员腐败,来自集体太软弱。恰恰是因为集体所有制被虚化和村行政的灰色化,“公司”才有机会勾结腐败官员去俘获村干部。农村集体是腐败官员和贪婪资本的最大障碍。倘若没有了集体,非但抗议运动难以组织,抗议也没有了法律依据。事实上,倘若不是乡村的集体抵抗,地方政府怎会动用武警一旦政府动用武警来帮助“公司”获得土地,就说明当地政府已经被资本俘获了,也说明遇到了村民集体的抵抗。若地方政府服从“以人为本”的中央新政策,取消“以资为本”的“招商引资”,土地的集体所有者当然要在“公司”控股占大头。如果资本放弃了,就只能说明他们的“利润”仅仅来自剥夺农民土地,就不值得让他们来。

  南方山区有些地方政府为了“招商引资”,把“野林”描述为“荒山”,不惜砍掉“野林”让“公司”去种柑橘之类的经济作物。那些政府代表的不是人民,而是无知无识的原始野蛮资本主义,既破坏生态导致水土流失,又破坏物种多样性。几口橘子汁哪里抵得上我国美丽的原生山林啊。与其低价卖给野蛮商人,还不如将其“国有化”,由当地林业局封山育林,保护起来。正如日本的山林地基本是国有的,北京市总共900多万亩林地也收归国有,效果非常好。生态林的前途在于国有化,经济林的前途在于集体所有制下的“统分结合,双层经营”。

  第二,声称农村耕地和房基地“所有者缺位,产权不明晰”。如此,集体所有制导致农民不能卖地卖房,所以贫穷。倘若耕地和房基地私有,农民个体就能在银行“抵押贷款”,就能“致富进城”。这里涉及两个基本问题:其一是农民卖地卖房能否“致富”;其二是判明“集体所有制”在农村的功能。

  在真正的农村,倘若不违法改变耕地的用途,房和地“押”不出“资本”,押不出“进城”生活的货币。那点钱只能换走农民生存的安全。农村集体根本不是农民贫穷的原因,工业时代财富形式的变迁才是农民贫穷的根本原因。在我们的时代里,农产品只可能让极少数占有巨大面积耕地的农民“致富”。卖2亩耕地和1所乡间陋房,不会让农民富裕,只会让我国大量农民成为无地无房无工作的“三无”流民。在强大的资本面前,软弱分散的农民卖地卖房叫“自由”论述资本主义导致农民破产起义的名著汗牛充栋,早在上个世纪就成为常识。当那么多信奉私有制的欠发达国家陷入赤贫和无地农民的抗议运动,耕地最少,农民最多的中国凭什么去相信那“个人理性选择”的“鬼话”在信奉资本的时代,没有集体抵抗权,没有政府十七届三中全会的《决议》相助,分散成户的我国农民根本就没有安全可言。幸运的是,中央政府拒绝了少数学人和某些大众媒体的“私有化”忽悠,做出了保护8亿农民生存安全的《决议》。《决议》规定,“土地承包经营权的流转,不得改变土地集体所有的性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”这个《决议》还规定,“农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,……并优先满足集体建设用地。”

  “中国农村集体所有制”代表着一个从历史曲折中磨合而来的出色、精致的“社会机制”,绝非西方“教科书”里阐述的“生产要素配置”方案,也不是什么私有制或公有制问题。李昌平先生研究农村地权问题多年,他从土地权属角度剖析我国农村集体所有制的社会机制,抽象归纳为四个组成部分。第一部分是村民“共有共用地”,比如水系,水塘,风水林。“共有共用”部分的所有权和使用权都属于集体,出多少钱也不能分配到户。没了集体就没了“主权”载体。第二部分是“按人口分份使用地”,比如耕地的使用权按人口平均分配。在资源奇缺的环境里,按人口平均分配不仅公平,保持了人道主义的道德精神,还保持了弹性。首先是定期调整,增人增地,减人减地,集体内部依民俗自我调整保持均衡。赵阳先生去年提供的分区抽样调查显示,85%以上的农民认为“在三十年承包期内,应当根据人口变化调整耕地”;比如每五年或以上微调一次。而且,一半以上的农民有意把“三十年不变”解释为“家庭承包制度”不变,而非集体不可以微调。。增人增地,减人减地,这是集体内的农民集体行动,既符合多数农民的利益,也符合人道精神,理应得到政府尊重。这部分利益,过去较多的是增人增地,现在主要是减人减地。其次,“按人口分份使用”,有助于流转使用权,也是真实有效的“退出机制”。比如定居城市,土地承包权就要交还集体,即“减人减地”。比如200亩地平均分配给100人使用,每人2亩;但也可以1人承包,向其余99人交承包费,即向集体地主缴纳承包费。第三部分是“按户使用地”,主要指的是宅基地。比如每户2人是100平米,3人也是100平米。成婚时集体划给房基地;全家退出集体,宅基地就交还集体,集体补偿地上房屋。第四部分是“集体机动地”。增人了,把地分出去,减人了,把地收回为机动地。机动地承包出去,集体就有收益,可以解决五保户问题乃至公共利益问题,包括村干部的工作补偿。比如办加工业、养殖业、种植业,开河渠,办学校,搞文化建设,修路架桥,等等,都要占用他人承包地,就用机动地补偿。可以说,类似农村传统社会的“祠堂地”,机动地是农村社区公共利益的基础,也是家庭利益和社区公共利益的天然调节阀。概言之,农村集体所有的土地分四大类使用方式,构成精致有机的整体,是有弹性的共有私用制,官称“统分结合,双层经营”。

  农村集体的弹性共有私用制海纳百川,能容纳各地农民的首创精神,容纳道义经济,个体经济,集体经济,股份制经济,容纳如瑞士般富裕的华西村和奇特的南街村,并且催生了“乡镇企业”这个世界奇迹。声称农村集体所有权“虚置”的学人不了解农村社区,把农村“想象”成了城市,把我国农地的“共有私用”误认成“公有制和私有制”之争。倘若搞“永久”的分光吃净,就挖空和否定了中国精致的农村集体所有制,集体成员的“退出机制”就受阻了,农地的流转就不顺畅了。全家搬去了城里,却成为“不在地地主”,把土地无偿交给外来亲友种,甚至大量闲置抛荒。农户分光吃净至“永久”,“地主”就废了,农村社区就垮了。农村社区垮掉就出现权力真空,就必然有黑社会来填补。农村社区的崩溃并非“自然”,而是直接干预社区内部组织,令其削弱的“政策”使然。

  保护农民地权的主体有三种选择:政府、法律、集体。有学人认为,政府不保护,集体不保护,只有法律可以保护农民地权,故动辄谈论“法定权利”。法是人执行的,怎能成为“主体”资本强大,所以被法律和政府尊重。皮之不存,毛将焉附,没有集体的农民是分散软弱的,谈不上被政府和法律尊重。农村集体所有权就是法定权力,是宪法规定的。农民有组织,集体有力量,政府和法律才会向着农民。不尊重农民集体就是不尊重农民。直接插手集体内部事务,搞各种“花样”去削弱农村集体,就是对集体的不尊重,也就是对农民的不尊重。


文章来源:呼和浩特土地纠纷律师

律师:孙湖 [呼和浩特]

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